1. INTRODUCCIÓN
Este trabajo se centra en el estudio del caso de Ørestad, un desarrollo urbano sito en Copenhague que reúne un gran número de características que permiten poner en juego los conocimientos adquiridos en la asignatura “Transformaciones urbanas y nuevas formas de crecimiento de la ciudad” del Máster Universitario en Dinámicas Territoriales y Desarrollo.
Lo primero que podemos destacar del ámbito de estudio es que se sitúa en la franja central (de norte a sur) de la isla de Amager, lo que sitúa al desarrollo al sur de la ciudad, entre el antiguo caso de la ciudad de Copenhague, su aeropuerto internacional y el área de influencia del puente-túnel de Øresund (el cual conecta la isla con la ciudad sueca de Malmö). Resulta, por tanto, un área atractiva desde el paradigma neoliberal de la producción/reproducción de cuidad por su privilegiada accesibilidad. Sin embargo, como apunta Capel (2013) “más allá de la crisis del modelo de desarrollo neoliberal lo que está en crisis es el modelo de desarrollo capitalista. Más concretamente, en lo que se refiere al tema que aquí tratamos, la conversión de la ciudad en una fuente de obtención de inmensos beneficios por las plusvalías inmobiliarias obtenidas y por el aumento del consumo”. Es por este motivo que Ørestad presenta ciertos “parches” que hacen que el desarrollo sea considerado un ejemplo paradigmático de lo que se empieza a considerar el “urbanismo del siglo XXI”[1], cuyos principios rectores promueven la creación y el mantenimiento de un ambiente urbano diverso, complejo y compacto, con un contexto apropiado para desarrollar arquitectura y comunidades enteramente estructuradas, como respuesta a la crisis de la ciudad dispersa.
Como resulta evidente, las distancias urbanas actuales no son siempre compatibles con la predominancia de los modos blandos de movilidad[2]. Por ello, en algunos de los desarrollos más importantes de la última década en Europa, se ha buscado una solución adaptada a las nuevas necesidades de movilidad, lo que se ha venido en llama “Transport Oriented Development” (en adelante, TOD). Esta solución, fundamental desde la óptica del presente trabajo, es el de la consideración del binomio movilidad-urbanismo como uno de los ejes principales del diseño, reproduciendo los principios del New Urbanism en los espacios de proximidad, pero entendiendo que también son necesarias infraestructuras de transporte mecanizado para cubrir las relaciones urbanas de larga distancia.
Sin embargo, como apunta Brenner (2013), las geografías del capitalismo son más variadas que nunca y en el caso de Ørestad, como se verá en el desarrollo del trabajo, esta aproximación hacia una ciudad más sostenible no representa una superación del modo de producción capitalista, sino que responde a reposicionamientos institucionales y mercantiles que tratan de aprovechar una movilización social de gran escala (como es la medioambientalista) para generar un discurso de modernidad. Esta estrategia, que en términos de Smyth (1994), podría considerarse una estrategia de city marketing a través un flagship project[3], reproduce en su fachada una concienciación social que no es una preocupación real de los promotores de la operación. Es por ello que este trabajo aborda un análisis crítico del desarrollo urbano de Ørestad, mostrando sus luces y sombras.
Cabe destacar un último punto, muy relacionado con el anterior, en el que el ejemplo de Ørestad resulta interesante y que se explora en este trabajo: aunque es un proyecto de promoción pública, el mecanismo de desarrollo resulta ser en el fondo una colaboración público-privada. Este mecanismo está muy extendido en los desarrollos urbanos de gran escala en las economías desarrolladas, pues se atribuye a los agentes privados una mejor orientación al mercado que suele interpretarse como una necesidad para que este tipo de proyectos resulten económicamente viables (Fainstein, 2008). El creciente número de alianzas entre el capital público y privado refleja un enfoque dirigido por el mercado para la planificación de la ciudad y nos recuerda la importancia de un debate en torno a este asunto, pues estas alianzas que orientan los desarrollos al mercado (y no a las necesidades de los ciudadanos) tienen no solo un sesgo ideológico marcado, sino además un gran impacto en la forma en que planificamos las ciudades (Christiaanse, 2009). En este sentido y en relación con el punto anterior, cabe preguntarse si la pretendida sostenibilidad del desarrollo de Ørestad no es precisamente una estrategia que, a la vista de la buena “colocación en el mercado” de productos inmobiliarios con esta “etiqueta”, pretende reproducir los patrones de otras grandes operaciones inmobiliarias que ya han hecho uso de la misma con el objetivo de contar con el apoyo social y resultar exitosas.
1.1. ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO
Este trabajo presenta la siguiente estructura:
- En primer lugar, se realiza una pequeña introducción que se corresponde con el presente apartado. En el inicio de la misma se aportan las claves interpretativas que permiten presentar el proceso urbanizador y justificar la selección del caso de estudio. Tras ello, se expone la estructura del documento.
- En segundo lugar, se realiza una breve aproximación al concepto de TOD en la que se aportan las principales características que deben regir esta forma de planificar la ciudad para que el lector pueda comprender y contrastar las afirmaciones que se realizan en los siguientes apartados, puesto que no es un concepto extendido fuera del mundo del diseño urbano.
- En tercer lugar, se contextualiza geográfica e históricamente la operación urbanística de Ørestad. Para ello, se realiza un repaso del planeamiento que orbita, fundamentalmente, en torno al Fingerplanen.
- En cuarto lugar, se realiza un análisis crítico del proceso que sucede en paralelo a la operación urbanística de Ørestad. Tras una breve introducción al proyecto, se tratan los siguientes aspectos: 1) la propiedad del suelo y la financiación de la operación; 2) la movilidad como elemento de orientación al mercado; 3) la identidad como clave de competitividad; 4) el efecto sobre la competitividad global de Copenhague; 5) la regeneración urbana del puerto de Copenhague como fórmula para financiar el desarrollo de Ørestad; y 6) el efecto de la crisis financiera en el desarrollo de Ørestad.
- En quinto lugar, a modo de muestra de que el proceso (aun cuando se finalice la construcción de Ørestad, prevista para 2033) puede seguir enfocándose en la unión funcional de la región supranacional de Øresund. Para ello, se presenta un proyecto aún irreal denominado Loop City, que aspira a ser el sucesor de los diferentes proyectos actuales.
- En sexto lugar, se presentan las principales conclusiones que pueden extraerse de la investigación realizada y se valora la actuación. Asimismo, se plantean las líneas de investigación que se abren con el presente trabajo y que deberán trabajarse en el futuro para avanzar el conocimiento de este tipo de desarrollos.
- Por último, se enuncia el listado de fuentes científicas y webs consultadas para la elaboración del trabajo.
2. BREVE APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE “TRANSPORT ORIENTED DEVELOPMENT”
En los últimos años, la preocupación creciente no solo por la movilidad sino también por su impacto medioambiental, ha generado un consenso social en torno a la necesidad de dotar a los desarrollos urbanos de posibilidades que reequilibren el reparto modal (Litman, 2016), generando un renacimiento de los TOD. El modelo TOD no es más que un marco conceptual para el diseño urbano basado en el desarrollo de espacios de proximidad respecto a las áreas de influencias de las estaciones y paradas del transporte público colectivo. El modelo requiere, por supuesto, un refinamiento ajustado a cada caso particular teniendo en cuenta tanto la situación presente como la futura, si bien presenta una serie de características definitorias (Calthorpe, 1993):
- Integración funcional de los usos del suelo y el transporte público.
Esta integración se consigue a través de la creación de áreas o comunidades urbanas compactas, caminables y de uso diverso en el radio de acción/cobertura de los nodos de accesibilidad de transporte público. Dependiendo del grado de integración, se pueden distinguir estrategias “débiles” o “fuertes”. En el caso de Ørestad, que se trata de un desarrollo lineal en torno a una línea de metro, estamos ante un caso de integración débil.
- Densificación del entorno de las estaciones de transporte público colectivo.
Desarrollo de espacios compactos con facilidad de movilidad peatonal desde los principales centros de generación y atracción de viajes hasta y desde las estaciones y paradas del transporte público colectivo, generando mayores densidades a medida que nos acercamos a las mismas.
Aunque la posición espacial de las centralidades se decide en base a la de las estaciones y paradas del transporte público colectivo, el patrón de diseño del espacio público es el peatón y los modos de transporte no motorizados. No se excluye de las estrategias de desarrollo ningún modo de transporte, pero el coche pasa de ser una necesidad, propia de un diseño urbano basado en él, a ser una opción. En este sentido, se suelen desarrollar estrategias de parking integradas que reduzcan la percepción de dominancia del vehículo privado, siendo la más importante la reducción de las dotaciones de aparcamiento en superficie por vivienda y limitando la localización de aparcamientos subterráneos a las zonas aledañas a las estaciones y paradas del transporte público colectivo.
- Creación de espacios y comunidades activos.
El objetivo es diseñar espacios capaces de satisfacer las necesidades diarias en los que, además, los vecinos y usuarios conformen un sentimiento de pertenencia Esto exige la existencia de espacios públicos comunes de encuentro con identidad propia y ha sido en muchas ocasiones empleado como puerta de acceso de intervenciones singulares de arquitectos reconocidos internacionalmente. Es por, ello, uno de los puntos que más controversia generan de este modelo. Como se verá posteriormente, es también uno de los puntos que generan una mayor fragmentación de la trama urbana en el caso de Ørestad.
- Variedad de tipologías de vivienda para una convivencia de diferentes familias con diferente condición social, edades, ingresos,…
- Garantía de compatibilidad y conectividad con los espacios vecinos de la ciudad preexistente.
- Variedad de agentes.
El diseño basado en el transporte público no es un desafío fácil, ya que depende de la interacción de diferentes partes interesadas por ello, es necesaria la incorporación de diferentes agentes en el desarrollo urbano. La ciudad es un sistema cada vez más abierto y complejo donde cada vez más personas viven, trabajan y pasan su tiempo libre independientemente de las fronteras municipales, de modo que es imprescindible realizar tareas de participación que permitan “capturar el valor” (Healey, 1998) percibido por cada stakeholder. De este modo, se espera obtener una aceptación social imprescindible para proyectos de esta envergadura y que exigen una planificación a largo plazo y la inversión de grandes cantidades de dinero tanto público como privado.
En definitiva, se trata de planificación tradicional de “ciudad compacta” que resulta sensata en los espacios próximos, donde la distancia de las relaciones propias de las actividades cotidianas es limitada, pero sin perder de vista que, en las ciudades actuales, una parte de las actividades se realizan a grandes distancias y es necesario garantizar la accesibilidad a las redes de transporte público colectivo tanto urbano como urbano-regionales para alcanzar en un tiempo razonable los principales espacios generadores y atractores de viajes.
3. LOCALIZACIÓN Y CONTEXTO DE LA ACTUACIÓN
El área metropolitana de Copenhague (Dinamarca) tiene una extensión total de 1.891 km² (de los cuales la ciudad principal supone el 5%) y cuenta con una población de 1,68 millones de habitantes (aproximadamente el 50% en la ciudad). Aparte de incluir Copenhague, el área metropolitana se compone de una serie de localidades menores ubicadas en la región de Hovedstaden[4].
Funcionalmente, presenta una gran relación con el área metropolitana de la ciudad sueca de Malmö (situada a 25 km al este), conformando de forma conjunta una conurbación conocida como Øresund, nombre del estrecho que separa ambas ciudades. El conjunto de Øresund tiene una población total de 3,76 millones de habitantes.
Ørestad se sitúa al sur de Copenhague, en la franja central de la isla de Amager (la pieza tiene orientación norte-sur), entre el antiguo centro de la ciudad y el aeropuerto internacional de Copenhague. Su posición resulta importante por situarse en un espacio de centralidad gracias a la construcción del puente-túnel de Øresund, que une Copenhague y Malmö. De hecho, aunque el desarrollo urbano comenzó a construirse a mediados de los años 90 del s. XX, no fue hasta la inauguración del mismo en 2000 cuando la urbanización comenzó a acelerar[5].
El desarrollo de Ørestad surge como un “anexo compacto de la ciudad”[6] con el objetivo de atraer inversores nacionales e internacionales. Como se verá en los siguientes apartados, esta posición podría haber sido todo un éxito debido al atractivo de su alta accesibilidad por diferentes medios de transporte desde todas las partes de la región de Øresund, y su ubicación justo al lado de una importante área verde (una estrategia de localización que ya describió en 1964 Lowdon Wingo). En cambio, se muestra en este trabajo que la especulación previa aprovechando las expectativas generadas a los inversores hizo crecer tanto el precio del suelo que después ha sido difícil colocar en el mercado los productos inmobiliarios ofertados.
En otro orden de ideas, la capital danesa es considerada una de las ciudades más sostenibles de Europa a pesar de que no siempre fue así. De hecho, hasta 1947, las periferias del área denominada Gran Copenhague (Storkøbenhavn) se convirtieron en un espacio de baja densidad en el que la creciente población comenzaba a depender en exceso del coche. Del mismo modo, el incremento de población exigía un crecimiento del parque de vivienda capaz de albergar a la misma, igual que sucedía en toda Europa (Ventura et al., 2018). Es en este momento en el que se diseña el plan de ordenación territorial conocido como Fingerplanen, el cual fue concebido con dos referencias fundamentales: 1) el ejemplo de la Ciudad Jardín (que trataba de conectar “pares de ciudades” a través del transporte público); 2) el empuje del “Gran Plan de Londres 1944” (Plan Abercrombie) para incorporar medidas de separación de los tráficos de modos blandos, transporte público colectivo y coches en Londres. Estos ejemplos resultaron inspiradores para el urbanista danés Steen Eiler Rasmussen, quien fuera director del Fingerplanen.
Este plan, aprobado en 1947 (y revisado periódicamente, siendo la revisión más ambiciosa la de 2003), introdujo una estrategia de descentralización urbana. Esta descentralización no significaba, sin embargo, la producción de más espacios de baja densidad sino el establecimiento de varios ejes de desarrollo que partían de la ciudad antigua y se extendían de forma radial por su área metropolitana apoyándose en las infraestructuras ferroviarias existentes que conectaban la capital con el resto de municipios del área.
Dos eran los principios rectores del plan: 1) concentrar la vivienda, el comercio, los negocios, las instituciones públicas, etc, alrededor de una infraestructura de transporte ferroviario. De este modo, el plan ayudó a controlar la suburbanización alrededor de los grandes ejes de las líneas de tren de cercanías (S-Bahn) y a redensificar la periferia; 2) potenciar zonas verdes naturalizadas o destinadas a usos agrícolas y recreativos. Así, las urbanizaciones residenciales ofrecían convivencia con la naturaleza y resultaron atractivas para la población de Copenhague, que iría abandonando el centro de la ciudad para residir en esos nuevos barrios suburbiales (Hartoft-Nielsen, 2007).
Bajo el paraguas de este plan se construyeron 240.000 nuevas viviendas. La planificación, la racionalización y la industrialización de la construcción de viviendas siguieron los principios modernistas de Le Corbusier y el CIAM y reflejaron una nueva y fuerte relación entre el arquitecto y su cliente: el Estado. A medida que el Fingerplanen tomó forma, también lo hizo la ciudad. A finales de la década de 1960, la mayor parte de la tierra disponible ya estaba desarrollada y los dos dedos más meridionales se extendieron. Durante este proceso, la población más privilegiada decidió mudarse a los suburbios dejando atrás los barrios del centro de la ciudad, que se encontraban en malas condiciones y no fueron objeto de regeneración urbana hasta finales de los años 60[7]. Así, el éxodo suburbano hacia otros municipios, resultó en una erosión de la base impositiva de la ciudad de Copenhague (Majoor, 2008). Además, la construcción de nuevas carreteras facilitó el desarrollo de vecindarios de baja densidad en áreas que no estaban bien atendidas por el transporte público fuera de los límites de Copenhague (Newman y Kenworthy, 1996). Como puede apreciarse, estos efectos no eran deseables, lo que exigió la revisión de los objetivos del plan.
Para tratar de atajar estos problemas, se comenzó a intentar atraer a los habitantes de nuevo a la ciudad capital con mejoras del paisaje urbano e importantes reformas de los espacios más degradados. Sin embargo, la estrategia de competencia con otras ciudades empujó a Copenhague hacia nuevas estrategias y asociaciones metropolitanas para atraer a habitantes ricos que se tradujeron en regeneraciones urbanas elitistas de corte neoliberal (Majoor, 2008). En palabras de Majoor, “fue casi como construir un nuevo Copenhague dentro de la existente. Se puede argumentar que los desarrollos nuevos se convirtieron en un factor competitivo”.
En el Fingerplanen no se incluyó ningún eje de suburbanización en la isla de Amager, ya que carecía de infraestructuras adecuadas. Sin embargo, un foco importante de desarrollo fuera del plan fue la generación de la nueva región transfronteriza entre Copenhague y Malmö y la conexión con el Aeropuerto Internacional Kastrup, colocando a la región como un nuevo punto focal en el dominio nórdico (Kvorning, 2012). Este autor relaciona de forma directa la búsqueda de una posición privilegiada en el ámbito internacional con la ruptura con el Fingerplanen original: “Después de un largo periodo de desarrollo estable de la ciudad del bienestar, en el que las relaciones entre los diferentes interesados fueron bastante constantes y el sistema de planificación fue muy influyente, el impacto de la globalización y el pensamiento orientado al mercado desgarró lo que parecía ser un orden bien establecido en pedazos ”. Así, la construcción del puente-túnel de Øresund supuso un nuevo periodo de planificación que se plasmó en la revisión de 2003 del Fingerplanen. En primer lugar, se modificó la orientación del desarrollo, apuntando hacia Malmö (hacia el Este), lejos de los dedos del plan original; en segundo lugar, la planificación de Ørestad reflejó el cambio en el papel del Estado, que pasó a generar una relación más estrecha con los inversores privados que se plasmó en un mecanismo similar al de colaboración público-privada. Incluso, el mantenimiento del concepto de TOD como forma de crecimiento urbano de Ørestad puede entenderse ya no solo como una forma de controlar la suburbanización sino como una garantía de competitividad territorial (Docherty et al., 2009).
4. ØRESTAD, EL “SEXTO DEDO” DE COPENHAGUE
El 23 de marzo de 1991 los gobiernos de Dinamarca y Suecia acordaron construir un puente-túnel que conectara Copenhague y Malmö a través de la costa de Øresund. Un mes más tarde, el Ministerio danés de Finanzas presentaba el proyecto de Ørestad, si bien el proyecto no se aprobó hasta el 1 de julio de 1992 con la denominada Ley Ørestad. Ésta se basaba en el establecimiento de una sociedad pública denominada Ørestadsselskabet I/S (Sociedad del Desarrollo de Ørestad) formada por el Ayuntamiento de Copenhague y el Estado danés (Balaguer, 2012) que se encargaría de planificar y desarrollar los suelos de Ørestad.
El proceso de construcción de este desarrollo supone la transformación de 3,1 millones de metros cuadrados de tierras ganadas al mar en la década de 1930, que habían sido dedicadas a uso militar y como reserva natural. Los propietarios de los suelos afectados por el desarrollo eran el Ayuntamiento de Copenhague y el Estado danés, con un porcentaje de la propiedad de 55% para el Ayuntamiento y del 45% para el Estado respectivamente, una estructura de propiedad que se mantuvo cuando se estableció la sociedad encargada del desarrollo, Ørestadsselskabet I/S, con un capital del 55% para el Ayuntamiento y del 45% para el Estado (Balaguer, 2012).
Los primeros documentos de planificación para el área indican que Ørestad se convertiría en un área de alta densidad que dependería principalmente del transporte público para la movilidad de vecinos y visitantes y que contendría entornos de uso mixto en los que las oficinas (60% de la edificabilidad) se combinarían con instalaciones públicas (20% de la edificabilidad) y viviendas de protección oficial (20% de la edificabilidad). Por entonces, se decía que Ørestad fue planeado “no como una operación apresurada, sino como una contribución al desarrollo a largo plazo de Copenhague”. Debido a las altas densidades propuestas y la mezcla de usos, Ørestad se presentó “para convertirse en una versión moderna del centro histórico de la ciudad” (Christensen y Nielsen, 2003).
En 1993, ya con algo más de definición, el Plan Municipal de Copenhague consideró el desarrollo de Ørestad, redactándose a partir de este momento el Plan Maestro que se aprobaría en 1995. Es en este plan en el que se hace referencia por primera vez a un enfoque en un desarrollo urbano vertebrado alrededor de las estaciones de un nuevo sistema de tren ligero sin conductor. En paralelo a la localización de las estaciones se previó una red de infraestructuras ciclistas que garantizaran la accesibilidad y la intermodalidad. Para forzar un reparto modal más sostenible que en el resto de la ciudad (y de la región de Øresund), las dotaciones de aparcamiento eran más bajas que las tenidas en cuenta en los desarrollos anteriores (incluso, inferiores a las de los espacios urbanos desarrollados dentro del Fingerplanen).
El proyecto del desarrollo urbano[8] fue realizado en 1997 por el equipo KHR Arkitekter y se estructura en cuatro distritos: Ørestad Nord, Amager Fælled, Ørestad City y Ørestad Syd, cuyos desarrollos llevan distintas velocidades. La construcción de los mismos se encuentra todavía en marcha, esperándose que la actuación finalice en 2033.
Según Balaguer (2012), los ritmos de desarrollo desiguales se deben a la gran escala en la que se proyectó la urbanización. Además, tanto Balaguer como Knowles (2012) apuntan a que, por un lado, los altos precios de los solares desanimaron a las empresas internacionales a invertir para implantar sus oficinas en la zona y a que, por otro lado, la escasez de pequeños locales en planta baja y de espacios urbanos acogedores ha generado una dinámica urbana muy pobre en toda la urbanización que no anima a la población y las empresas de Copenhague y Malmö a mudarse a Ørestad. Se evidencia así que una localización tan valiosa no ha resultado aliciente suficiente para atraer a tantas empresas y vecinos como se esperaba o, al menos, no lo ha sido a los precios ofertados.
Ørestad Nord se ha desarrollado casi por completo y es el área que, por su proximidad y mayor integración al barrio preexistente de Amager Øst, así como a la presencia de la universidad y las residencias de estudiantes, ha generado más vida en sus calles. Es, sin embargo, destacable el hecho de que los espacios más próximos a las estaciones de metro no son solo poco densos, sino que son de los menos densos del entorno. El resto del desarrollo, como se apunta en Balaguer (2012)[9], no ha logrado generar ambiente urbano. Esta autora apunta a los siguientes motivos: espacios libres demasiado grandes, excesiva amplitud de la calle central que atraviesa el área, excesivo volumen edificatorio del borde entre los barrios anteriores y los barrios en desarrollo[10], la escasa conexión de unos edificios con otros[11] y del nuevo desarrollo con los barrios preexistentes de København S y Amager Vest, el escaso número de pasos sobre el canal que atraviesa el área y, sobre todo, la falta de comercio en las calles (el comercio se concentra en “esquinas comerciales” y en un gran centro comercial). Es decir, Ørestad ha fracasado en el intento de generar una dinámica urbana consolidada.
El proyecto nació ya con una polémica intensa y, es que, la idea de desarrollar una ciudad ambientalmente consciente precisamente en una zona verde protegida fue contestada por los grupos ecologistas. Fue, de hecho, uno de los elementos que propiciaron que Ørestadsselskabet tratara de mejorar sus relaciones con los grupos ambientalistas, dándoles influencia en el proceso de planificación, hasta el punto de que se fijó como objetivo fundamental de la actuación la sostenibilidad de la misma (Gaardman, 1996) y que el desarrollo no se extendiera hasta las zonas naturales más valiosas (Christensen, 2003). Esto marcó en gran medida la imagen de sostenibilidad de la que se dotó desde entonces a la operación.
Sin embargo, como se verá en los siguientes apartados, no es ni mucho menos la única polémica que el desarrollo ha enfrentado ni el único punto que podríamos considerar discutible.
4.1. Propiedad del suelo y financiación de la operación
El suelo sobre el que se ha desarrollado Ørestad era propiedad del Ayuntamiento de Copenhague y del Estado danés (como ya se ha apuntado, 55% y 45% respectivamente). Esta estructura de la propiedad se debía a que, tras el relleno de tierras para ganarlas al mar durante la Segunda Guerra Mundial, se decidió destinar parte de los nuevos suelos a un uso militar y el resto como reserva natural municipal. La parte oeste de la isla de Amager, que es donde se construiría Ørestad, se calificó como zona rural. La forma del ámbito de desarrollo es marcadamente lineal, siguiendo el eje del sistema de metro ligero: tiene 5 km de largo y 600 m de ancho sin la posibilidad de extenderse en el futuro, pues está rodeado por espacios naturales protegidos. Antes de la operación, existían al este de la isla asentamientos rurales de baja densidad y en el área afectada por el desarrollo solo podían encontrarse el centro de exhibiciones Bella Center y la Universidad de Humanidades de Copenhague (KUA), sitos respectivamente en la zona que ahora comprende Ørestad City y Ørestad Nord. Una vez finalizado, se espera que el desarrollo albergue a 20.000 habitantes (actualmente viven ya unos 5.300 habitantes) y haya 60.000 empleos y 20.000 plazas educativas (Knowles, 2012).
En sus inicios, el proyecto fue atacado por urbanizar áreas verdes protegidas y por ser administrado por una estructura de gobierno cerrada y completamente opaca. También porque, aunque inicialmente se proponía el objetivo de proporcionar viviendas sociales, pronto se cambió la orientación del mismo hacia el desarrollo de viviendas de precio libre a gran escala.
Pero, si algo resultó realmente controvertido, fue cómo se financió el “pistoletazo de salida” del desarrollo:
Ørestad se inició a través de un mecanismo clásico de desarrollo de nuevos espacios urbanos en el que la venta de terrenos públicos generaría fondos para financiar las necesidades infraestructurales para dotar al área de transporte público, pero manteniendo la inversión de la infraestructura fuera del presupuesto del municipio y del gobierno nacional. Sin embargo, la gestión del proceso resultó en una especulación constante con el precio de los suelos. Como expone Majoor (2015), Ørestadsselskabet I/S “jugó” con los plazos de la obra del metro para generar unas expectativas crecientes de inversión, olvidando que la Administraciones Públicas se deben al interés general. En una entrevista en 2013 a Kramer Mikkelsen (alcalde de Copenhague entre 1989 y 2004 y actual CEO By & Havn[12]), respondió “no teníamos dinero en el ayuntamiento y el gobierno nacional no quería invertir. ¿Pero podríamos inventar dinero? Fue como la alquimia: ¡cómo extraer oro de la nada!”.
Bien es cierto que en los TOD que podemos considerar greenfield, la oferta de transporte público colectivo antecede el propio desarrollo. No obstante, como ya se ha apuntado, esto supuso una fuente de plusvalías con las que se pretendía especular. En 1996 dio comienzo la construcción del metro de Ørestad, como continuación de la línea M1[13]. Este tramo consta de seis paradas en la urbanización que afecta a Ørestad. La ampliación se inauguró en 2002, conectando el oeste metropolitano con Ørestad. La longitud de la línea es de 31 km, de los cuales 10 discurren en túnel y el resto se elevan sobre dos vías paralelas en viaducto para permitir la permeabilidad bajo las estructuras[14].
En este punto es imprescindible hacer notar que el diseño como TOD, con altas densidades en el entorno de las estaciones para maximizar el uso del transporte público, se empleó en realidad para incrementar el precio de venta de las parcelas. Sobre todo, de aquellas más próximas a las reservas dotacionales previstas para construir las estaciones.
Evaluando los plazos de construcción del metro, se puede comprobar que la misma se realizó previamente incluso a gran parte de la urbanización (y, por supuesto, antes de la construcción de la mayoría de edificios) con el objetivo de incrementar el valor de los solares según su posición respecto a la línea de metro y así recuperar el dinero que Ørestadsselskabet I/S había invertido para la construcción del metro.
Otro elemento polémico en la financiación y que evidencia cómo la corriente neoliberal permea en el urbanismo hasta hacer que los estudios de detalle sustituyan en algunos casos al planeamiento de más alto rango, se ejemplifica con dos casos paradigmáticos. El primero es el descrito por Stephens (2009), quien defiende que la introducción de edificaciones singulares “que combinan inventivamente la tipología de formas y programas para generar una imagen de modernidad” que permite una mejor colocación de los productos inmobiliarios en el mercado, no solo tiene el inconveniente de los sobrecostes, sino que supone además problemas en la propia concepción del espacio público. El segundo, expuesto por Majoor (2015), es la reubicación de algunos servicios públicos en el área, así como la decisión de eliminar los bajos comerciales en paralelo a la construcción de un megacentro comercial que proporcionó parte de los ingresos deseados, incluso a costa de “deformar el carácter urbano del área”. Sin embargo, esta área comercial no llegó a llenarse (en parte, por la crisis económico-financiera iniciada en 2007), no obteniéndose los beneficios esperados.
En cualquier caso, para Majoor, la repentina influencia de las empresas en la planificación y el desarrollo espacial no es sino un efecto producido por la gobernanza cer
rada de Ørestad, la cual refleja un aspecto cultural y político local típico (Dinamarca es un país con una fuerte historia y cultura de intervencionismo estatal) con un fuerte arraigo socialdemócrata en el que el Estado lidera, prioriza, planifica y ejecuta para el “bien común” pero de modo top-down. Este esquema supuso la ausencia de un contrapeso a la incorporación de los intereses de las empresas, desestabilizando la balanza en favor de las mismas y olvidando los objetivos sociales que parecían dirigir los ideales de las primeras fases del proyecto. Esta estrategia, que podríamos etiquetar como “gerencial”[15], por parte de las Administraciones Públicas es un elemento clave para considerar que el neoliberalismo impregna el desarrollo de Ørestad.
4.2. La movilidad como elemento de orientación al mercado
Aunque Ørestad es alabado en medios no especializados como un ejemplo exitoso de TOD que sigue los principios del Fingerplanen, en cuanto se investiga un poco más acerca del proceso real se ve que el desarrollo ha enfrentado críticas que lo sitúan fuera de los criterios para ser considerado un TOD. Por ejemplo, por la falta de vida en la calle y la escasa variedad urbana al haber primado la singularidad de la edificación de arquitectos estrella a la generación de espacios urbanos de calidad (Simmons y Krokfors, 2015). Esto ha generado también una especialización de los usos del suelo que desconectan las áreas residenciales de las comerciales y la disposición de viarios demasiado grandes para la movilidad peatonal (sirvan como ejemplos de la escala de la ciudad construida que, entre los edificios presentes en Ørestad están el hotel más grande, el centro comercial más grande y los edificios de apartamentos más grandes de Dinamarca). Se ha primado, por tanto, la orientación al mercado y la singularidad de un producto estratégicamente atractivo sobre los principios rectores que deben ser tenidos en cuenta para la generación de un TOD (Losasso y D’Ambrosio, 2012).
Otro de los principios de un TOD que no se cumplen es el de la complejidad urbana y la generación de espacios de proximidad. Ørestad Boulevard iba a ser la calle con más vida de la zona de Ørestad City, ya que concentraría gran parte del comercio minorista. Sin embargo, la morfología urbana con grandes edificios y la anchura de la misma (que alcanza los 60 metros, que incluyen el canal, las aceras, el carril bici y la calzada para ambos sentidos de circulación) la han convertido en una calle de paso.
Sería injusto, en cualquier caso, finalizar este apartado sin hacer mención a algunos aspectos del diseño enfocado a la movilidad que sí se han cumplido y que son ejemplos de buenas prácticas. En concreto, se han identificado los siguientes: una línea de metro con un número de paradas adecuado a la longitud del ámbito (seis) cuyas vías se elevan para reducir el efecto barrera y lograr un impacto icónico de la infraestructura, una mayor presencia de equipamientos en el entorno de las distintas estaciones de metro, estacionamiento restringido a ciertos puntos del desarrollo[16] y la configuración de un hub de transporte en la estación M1 Ørestad que actúa como principal estación ferroviaria en el área y como conexión de trenes y autobuses interurbanos y regionales.
4.3. La identidad como clave de competitividad
Una de las fórmulas que tienen las ciudades para posicionarse a nivel global es lo que se conoce como flagship projects. En ellos, una de las características fundamentales es la búsqueda de una identidad: una imagen empleada como herramienta estratégica de creación de perfiles de productos orientados a ser vendidos a su vez a perfiles de potenciales compradores. La imagen se muestra, así, como “un campo de negociación donde diferentes tipos de actores y partes interesadas que contribuyen a la historia producida y comercializada” (Book et al., 2010). En este sentido, como apuntan estos autores, resulta curioso cómo hoy los grandes proyectos trabajan con valores similares que se traducen en resultados similares[17] (algo que achacan a la globalización y a las tendencias de consumo estandarizadas).
Teniendo esto en cuenta, cabe preguntarnos si la pretendida sostenibilidad de Ørestad es un objetivo en sí mismo o parte de la construcción de imágenes para tener una posición de ventaja en la competencia entre ciudades globales. En este punto, Majoor (2015) inclina en un sentido la balanza al afirmar que, cuando existen metas en conflicto, el crecimiento económico ha sido el aspecto considerado más importante y al que se le ha dado prioridad por encima de cualquier consideración encaminada a garantizar la sostenibilidad.
A primera vista, Ørestad transmite la imagen de tratarse de un concepto innovador de desarrollo de la ciudad concebido para alcanzar diferentes objetivos de planificación progresistas, aunque en un nuevo formato de gobernanza y con una actitud más comercial. Pero, cuando se analiza hasta qué punto ha cumplido el proyecto con las expectativas en este sentido, queda patente que la incorporación de ideales progresistas puede no haber sido una meta en sí misma sino más bien un medio para justificar grandes inversiones económicas por parte de la Administración y un gran impacto ambiental. Inversión e impacto serían enmascarados, desde el punto de vista discursivo, como la contrapartida necesaria para obtener unos beneficios comunitarios que, finalmente, no han sido alcanzados. Podríamos, incluso, plantear la duda legítima de si ni siquiera eran perseguidos.
4.4. El efecto sobre la competitividad global de Copenhague
Hace unos veinte años, Dinamarca atravesaba una importante recesión. La economía del país necesitaba una cura y Ørestad se convirtió en parte de la misma. La idea detrás de este nuevo el desarrollo urbano era acelerar la transformación de la economía danesa desde una basada en la producción industrial a una basada en conocimiento intensivo, productos y servicios.
Un elemento alabado de Ørestad ha sido su capacidad para generar crecimiento económico y, al mismo tiempo, conseguir que Copenhague siga siendo competitiva a nivel internacional al atraer nuevas inversiones y empleos. En este aspecto, a pesar de lo crítico que es Knowles (2012) con la operación, sí considera que está justificada esta alabanza al efecto de Ørestad, pues ha conseguido expandir el CBD de Copenhague y ha supuesto el desarrollo de espacios altamente accesibles para oficinas, medios de comunicación y de grandes cadenas comerciales y de actividades de ocio.
Por otro lado, la gran inversión en infraestructura de transporte público colectivo ha alentado la comunicación desde un área mucho más amplia que incluye 19.380 viajeros diarios desde Malmö, el 55% de ellos en tren (Øresundsbro Konsortiet, 2010), ayudando a Copenhague a expandir su área de influencia en el sur de Suecia tanto para el empleo como para los estudios universitarios.
Ørestad también ha aliviado la presión sobre el CBD de Copenhague al reubicar los usos más extensivos, como la Danish Broadcasting Corporation, parte de la Universidad de Copenhague y empresas de TI como Ferring, Rambøll, Københavns Energi y Arkitema (Majoor, 2015).
4.5. La regeneración urbana del puerto de Copenhague como fórmula para financiar el desarrollo de Ørestad
Entre 2001 y 2006, se produjo un intenso boom inmobiliario en toda Dinamarca debido a un periodo de expansión económica, la facilidad de circulación de crédito por las flexibles condiciones de los préstamos bancarios y una gran intensidad de construcción de vivienda en el entorno de las grandes ciudades. El precio de los solares, viviendas y oficinas fue, por ello, elevado durante los primeros años.
Este alza de precios motivó que los inversores extranjeros optaran por invertir en otras zonas de la región de Øresund. En concreto, destacó el caso de Malmö, que ha terminado por convertirse en la tercera ciudad más poblada de Suecia. La elección de los inversores para decantarse por esta ciudad responde a varios motivos: su gran desarrollo arquitectónico, su especialización en la agregación de empresas de biotecnología y de tecnología de la información, su integración económica y territorial como parte de la capital de Copenhague y porque ya se consideraba una ciudad desarrollada y con vida (mientras que Ørestad todavía estaba en sus inicios y carecía de atractivo para los inversores) (Balaguer, 2012).
El criterio de los inversores tensionó la situación económico-financiera de la sociedad Ørestadsselskabet I/S y la propiedad buscó una fórmula para repartir riesgos y continuar financiando el desarrollo de Ørestad. En 2007, esta sociedad se convirtió en By & Havn I / S[18] (en castellano significa literalmente “ciudad y puerto”), que fue a partir de ese momento la organización encargada del desarrollo de Ørestad y también de la regeneración urbana de los suelos del puerto de Copenhague. Esta sociedad mantuvo la estructura de la propiedad, que suponía el 55% para el municipio de Copenhague y el 45% para el gobierno danés, a través de su Ministerio de Transporte. Las áreas clave de la organización son Ørestad, Nordhavnen, Amerika Plads, Sluseholmen y Teglholmen (Knowles, 2012).
Al igual que sucedía en el caso de Malmö, muchas empresas comenzaron a querer establecerse en la zona del puerto debido a su cercanía con la ciudad, su relación con otros puertos importantes de Escandinavia y, sobre todo, porque los solares no eran tan caros como en el centro de Copenhague o en Ørestad. Aunque este movimiento pretendía salvar la operación de Ørestad, el hecho de que el Ayuntamiento de Copenhague y el Estado favorecieran la regeneración urbana del Puerto de Copenhague fue muy criticado por los agentes involucrados en el desarrollo de Ørestad. Y, es que, aunque By & Havn proclamaba que mediante la venta de solares y las construcciones que llevarían a cabo en la zona del puerto (denominada Nordhavn), podrían ayudar al desarrollo de Ørestad, comenzaba a verse que la realidad iba a ser diferente. Nordhavn proporcionaba oficinas y viviendas más baratas que Ørestad, en una zona más céntrica de la ciudad y que ya tenía una vida urbana desarrollada, algo con lo que Ørestad no podía competir (Balaguer, 2012).
En este punto es interesante pararse en una cuestión y es la creación de empresas específicas para el desarrollo de los proyectos, autónomas de la Administración incluso cuando éstas son 100% públicas. Son empresas que suelen tener un periodo de vigencia corto, si bien este plazo depende del volumen de la operación y, en algunos casos como el de Ørestad, de la gestión de algunos servicios, como la operación del metro, que se subcontrata a empresas privadas.
En esta parte de la investigación, cabe destacar también que la alianza en torno al desarrollo del metro fue una forma de compartir riesgos y ganancias entre actores públicos y privados, pero al mismo tiempo provocó una dependencia entre los mismos. Determinar si este estado de confianza se consideraría beneficioso o no, es parte de un debate sobre las colaboraciones público-privadas que no corresponde a este trabajo. Solo citar que la existencia de alianzas público-privadas que reconfiguran de algún modo los objetivos iniciales del plan, es una muestra de la inclusión del neoliberalismo en el desarrollo del mismo.
La colaboración público-privada es, como apuntan Book et al. (2010), una característica extendida en los actuales flagship projects en Europa, apuntando en su trabajo algunas ventajas e inconvenientes del caso específico de Ørestad. Entre las primeras, destacan: 1) que posibilitó la financiación de la nueva línea de metro; 2) la integración del transporte y el uso del suelo y 3) la eficiencia de la empresa frente a la Administración. Entre las segundas: 1) las limitaciones en la planificación estratégica integral y a largo plazo; 2) la reorientación del desarrollo para favorecer a los inversores privados hasta el punto de condicionar la solución final; 3) la dependencia de las fluctuaciones del mercado; 4) la falta de transparencia del proceso y 5) los cambios en la estrategia a seguir en favor de los intereses privados. Majoor (2008) refleja bien el proceso por el cual la estrategia inicial cambió a raíz de integrar el desarrollo de Ørestad y la regeneración urbana del puerto de Copenhague[19], cambiando radicalmente el proyecto inicial:
“Como los costes de desarrollo resultaron ser mucho más altos de lo esperado, mientras que los ingresos no cumplieron con las expectativas (en parte por el alto precio producto de la especulación), la deuda de By & Havn creció a un ritmo más rápido de lo inicialmente planeado. Las deudas totales alcanzaron los 14.730 millones de DKK en 2005 (alrededor de 2.000 millones de euros), y el período esperado de amortización se extendió hasta 2038.
Esta situación instó a By & Havn, sociedad de desarrollo de Ørestad, a cambiar su estrategia. El gobierno nacional persuadió (y en parte subsidió) a algunas instituciones gubernamentales a ubicarse en el área de Ørestad Nord, que se convirtió en el lugar que alberga la nueva sede de la televisión y radio nacional danesa, una ampliación de la universidad existente y una nueva universidad científica especializada en telecomunicaciones.
Sin embargo, lo más fundamental fue un cambio de filosofía de planificación hacia una estrategia más orientada a la demanda frente a las políticas iniciales, que por la naturaleza pública de la operación estaban orientadas a la oferta. Para ello, se aceleró el plazo de construcción de las viviendas contempladas en el masterplan (y se incrementó el número de las mismas, sobre todo de los segmentos de precios más altos) con objeto de beneficiarse de un auge en el mercado inmobiliario privado de Copenhague producto de que la participación del gobierno se había reducido. También ofreció a By & Havn la oportunidad de aumentar los precios del suelo de las parcelas de vivienda frente a las áreas de oficinas.
Por razones puramente financieras, se permitió al grupo inversor noruego Steen & Strøm construir un centro comercial con 150 tiendas, restaurantes e instalaciones de ocio. Como no podía ser de otro modo, hubo oposición por parte de los dueños de tiendas del resto de áreas, así como de los ambientalistas que se refirieron al aumento esperado en el tráfico de automóviles que era contrario a la justificación ambiental del proyecto para reducir el uso del automóvil y estimular el transporte público. Dado que la propuesta interfirió en las pautas de planificación inicial, el permiso para este centro comercial solo se otorgó después de intervenciones a puerta cerrada por parte del gobierno nacional. Finalmente, la forma y el funcionamiento del desarrollo, es decir, un enorme centro comercial típico de tipo “mall” con fachadas cerradas, que está completamente orientado hacia los compradores en el interior y con un gran aparcamiento exterior, no solo domina brutalmente el lugar más destacado de Ørestad, sino que también mata toda la vida de la calle a su alrededor. En lugar de los animados bulevares urbanos que preveía el plan, las calles alrededor de este complejo son, en realidad, solo rutas de acceso para compradores y mercancías para el centro comercial”.
4.6. El efecto de la crisis financiera en el desarrollo de Ørestad
Aunque la gestión del proyecto se centró inicialmente en la construcción de oficinas, a partir de 2004 el énfasis se orientó hacia la construcción de viviendas, a raíz del gran interés mostrado por los promotores. La prioridad se trasladó al desarrollo de la parte más grande y excéntrica del proyecto, Ørestad Syd, situada en el extremo sur del ámbito. En 2006 ya se habían vendido todas las parcelas principales, las adyacentes a la zona verde (Majoor, 2008). Pero 2007 supuso el estallido de la burbuja inmobiliaria centrada en la vivienda.
Dado que el proyecto se inició como un desarrollo a largo plazo, los involucrados inicialmente sabían que se producirían altibajos económicos durante ese período de tiempo. La crisis iniciada en 2007 creó una situación de tensión para el proyecto por dos razones:
En primer lugar, esta crisis fue mucho más dura y se ha prolongado más que las recesiones económicas en las décadas anteriores. La crisis de 2007 tuvo un gran impacto en el proyecto: los precios de la vivienda en el área de Copenhague cayeron entre un 25 y un 40% y un tercio de las parcelas vendidas pero sin construir estaban en manos de promotores que se declararon en quiebra durante la crisis (Majoor, 2015). Los propietarios de las parcelas no pudieron obtener financiación y promocionar el suelo. Como consecuencia de haber optado por construir oficinas y viviendas de alto precio, los compradores potenciales tuvieron grandes dificultades para obtener hipotecas con las que comprar las pocas oficinas y viviendas que sí pudieron ser construidas. La crisis obligó también a la empresa de desarrollo a devaluar el valor de los suelos aún sin vender y extender sus períodos de pago de la deuda (Ibídiem).
En segundo lugar, la crisis coincidió con una preocupación general más profunda sobre el futuro del proyecto al coincidir en el tiempo con ubicaciones competidoras emergentes que apuntaban en parte a las mismas inversiones inmobiliarias y usuarios que Ørestad: la regeneración urbana de Nordhavnen, Sydhavnen (en el puerto de Copenhague) y la de la antigua fábrica de Carlsberg. Poco a poco, los atractivos emplazamientos brownfield se hicieron disponibles para la conversión a otros usos y, aunque las ubicaciones no estaban tan bien conectadas en transporte público como Ørestad, estaban más cerca del centro de la ciudad y disfrutaban de diferentes atractivos resultado de la trayectoria previa de cada lugar.
Precisamente, en 2007, el Estado y el Ayuntamiento decidieron expandir el sistema de metro de Copenhague para incluir una nueva línea circular de la ciudad (Cityringen)[20]. Esta decisión fue la culminación de un giro de los acontecimientos en los años anteriores. El sistema de metro aumentó su uso en los primeros años del nuevo siglo, particularmente cuando el aeropuerto se conectó directamente con el centro de la ciudad (Knowles, 2012). El principal problema del antiguo sistema era que no servía a la mayoría de las áreas del centro de la ciudad y no estaba conectado a la estación principal de trenes de Copenhague. La propuesta de una línea circular resolvería estas omisiones. No obstante, se trataba de un proyecto que afectaba solo a las áreas urbanas existentes, limitando las posibilidades de desarrollos inmobiliarios periféricos, como Ørestad.
Para financiar este proyecto, bajo la enorme presión financiera de una crisis económica inminente, se logró un compromiso político en el que las parcelas y la deuda aún por desarrollar de Ørestad (alrededor de 5 mil millones DKK) se integraron, como ya se ha indicado, con el desarrollo inmobiliario del puerto de Copenhague, formándose una nueva autoridad de desarrollo. Como se indicó anteriormente, las ubicaciones tanto en Nordhavnen como en Sydhavnen competían con Ørestad como emplazamientos atractivos para el desarrollo de viviendas y oficinas. Al establecer una nueva autoridad, By & Havn I / S, se intentó la recuperación de la deuda a través de proyectos inmobiliarios en los suelos del puerto, lo que de facto priorizaba la regeneración de los mismos frente al desarrollo de Ørestad[21] (Majoor, 2015).
Como curiosidad, comentar que el cese repentino de la actividad de construcción en Ørestad permitió la creación los espacios físicos para actividades temporales creadas orgánicamente, como iniciativas informales bottom-up desarrolladas por vecinos o colectivos alternativos. Un ejemplo de ello es “Plug ‘n Play”, una instalación temporal para la práctica de deportes extremos, un interesante caso que representa las oportunidades vinculadas a espacios vacantes en espacios desarrollados pero no construidos.
5. EL FUTURO DE ØRESUND: LOOP CITY
Los espacios industriales en los suburbios de Copenhague son los siguientes emplazamientos en los que se fijará el desarrollo urbanístico, con importantes proyectos de regeneración urbana. Pero no serán los únicos espacios dinámicos en la región de Øresund. Partiendo de esta premisa, bajo el título de “1947-2047[22]: del Fingerplanen a la Loop City”, el equipo de BIG Architects[23] presentó en la Bienal de Arquitectura de Venecia 2010 una solución de continuidad para los principales municipios del frente marítimo de la región. La solución que proponían consistía en lo siguiente: un desarrollo continuo en torno a un circuito de metro en la región industrial y transfronteriza de los suburbios de Copenhague, interconectando 20 zonas de desarrollo con un área total de 11 Km2 para generar una región transfronteriza entre Suecia y Dinamarca en los próximos 50 años. Este anillo, comparable en tamaño al área de la Bahía de San Francisco, tiene suficientes áreas de desarrollo para contener en su interior el crecimiento demográfico de la región en este periodo y aspira a convertirse en un modelo para un desarrollo sostenible, denso y recreativo de la región.
Por supuesto, esta propuesta no ha sido incorporada al planeamiento y resulta extremadamente extravagante, pero, ¿podría llegar a fijar los principios rectores de un futuro plan a nivel transfronterizo? ¿Y a funcionar? Por supuesto, juzgar esta propuesta no es objeto del presente trabajo, pero sí se quiere incidir en que la existencia de este tipo de planteamientos da buena muestra de que el planeamiento se orienta ya a la conexión de la región de Øresund y cabe preguntarnos si, en caso de que se produzca, Ørestad jugará con ventaja por ser el primer nexo entre ambas márgenes o si, por el contrario, el desarrollo de otro espacio de contacto en el norte puede hacer de Ørestad un espacio en retroceso.
6. CONCLUSIONES Y VALORACIONES DE LA ACTUACIÓN
El presente trabajo analiza la problemática en torno al proceso de desarrollo de Ørestad, un gran proyecto urbanístico situado en el área metropolitana de Copenhague. Más concretamente, en la isla de Amager, un espacio intermedio entre esta ciudad y la ciudad sueca de Malmö. Aunque el plan es heredero teórico del Fingerplanen (el plan de control de la suburbanización de Copenhague alrededor de los grandes ejes de las líneas de tren de cercanías), puede constatarse en el texto que poco o nada tiene que ver con éste en cuanto a su desarrollo práctico.
Para su realización se han empleado tanto artículos científicos como las fuentes de las entidades promotoras del proyecto, respectivamente Ørestadsselskabet y By & Havn. Como resultado del análisis se han puesto de manifiesto las principales características del mismo. Son las siguientes:
- Aunque el plan original de Ørestad pretendía continuar la aproximación inicial del Fingerplanen desde la relación del urbanismo/territorio con el transporte, la realidad de su desarrollo ha resultado bien diferente. Aunque, efectivamente, aparece un eje infraestructural vertebrador que es un modo de transporte ferroviario (como sucedía en el Fingerplanen), no terminan por dominar los principios de los TOD en el diseño urbano.
- El proceso de desarrollo evidencia lógicas neoliberales a pesar de que la promoción haya sido de una entidad pública participada por el Ayuntamiento de Copenchague y el Estado danés. Así, aparecen algunas prácticas como son: 1) la especulación con los suelos dilatando los plazos de construcción de la línea de metro; 2) la construcción de un gran centro comercial (aún a costa del comercio en los bajos comerciales) con tal de financiar a gran velocidad la operación; 3) una gobernanza opaca y top-down que priorizó los intereses de las empresas y los inversores internacionales por encima de las necesidades de los vecinos; 4) la orientación continua del desarrollo a lo demandado por el mercado (incluso cuando los estudios de detalle obligaban a cambiar los instrumentos de planeamiento de rango superior); 5) la generación de una imagen/marca como elemento clave de la competitividad de la operación; 6) la búsqueda de la competitividad a nivel global,…
- La inclusión de ideales progresistas, aunque puede resultar paradigmática de una nueva forma de “hacer ciudad” no es en realidad un objetivo final del desarrollo, sino que se puede considerar parte de una estrategia para justificar grandes inversiones económicas por parte de la Administración y hacer más atractivos productos inmobiliarios orientados hacia las rentas altas.
- La financiación del proyecto dependió en gran medida de la coyuntura económica. Esto supuso (y sigue suponiendo) un reto constante para el proceso. Tanto Ørestadsselskabet como By & Havn han antepuesto los criterios económicos-financieros al cumplimiento de los objetivos iniciales del plan siempre que estos han entrado en conflicto. En ocasiones, incluso cuando la solución desarrollada suponía un problema para la propia operación. Un ejemplo de este caso es la fusión de Ørestad con la regeneración del puerto de Copenhague. Como ambas actuaciones colocaban en el mercado productos inmobiliarios orientados a los mismos compradores, la regeneración urbana del puerto iba en contra de las posibilidades de desarrollo de Ørestad aunque los beneficios de la misma pudieran dedicarse a la producción de ciudad en Ørestad (cuyos productos inmobiliarios resultaban, a la postre, más caros y peor conectados con la ciudad que los espacios del puerto).
- La incorporación de mecanismos de gobernanza que permitieron la cooperación con agentes privados empresariales, pero no con la ciudadanía. Esto se plasma en la modificación de los planes territoriales siguiendo los intereses de empresas y grupos inversores incluso en contra de los principios del planeamiento y frente a la oposición de grupos no gubernamentales, vecinos y grupos ecologistas.
- El proyecto nació ya con una polémica al desarrollarse en una zona verde protegida, lo que supone una reclasificación discutible. Otra polémica tiene que ver con el aparato financiero para dar el pistoletazo de salida a la operación manteniendo la inversión necesaria fuera del presupuesto del municipio y del gobierno nacional. Este mecanismo resultó exitoso para iniciar el proyecto pero, irónicamente, sus sobrecostes han influido negativamente en el resto del proyecto hasta el punto de exigir un cambio de filosofía de planificación hacia una estrategia más enfocada a la demanda frente a las políticas iniciales que se tradujo en la reubicación de algunos servicios públicos en el área, la construcción de un megacentro comercial y la orientación de la vivienda hacia las rentas más altas a costa del número de viviendas de protección oficial previstas.
A la vista de estas primeras líneas, podemos concluir que Copenhague está luchando, como muchas otras ciudades globales, para conseguir un equilibrio entre el contexto actual de globalización neoliberal y los restos de su tradición planificadora socialdemócrata de corte neokeynesiano. Sin embargo, como se demuestra en el caso analizado, la innovación de las herramientas de planeamiento para incorporar a los ideales progresistas elementos de orientación al mercado que hagan viable la operación ha generado tensiones entre la agenda económica y el cumplimiento de estos ideales. En este sentido, el análisis crítico de ésta y otras operaciones urbanísticas, que se inicia con este trabajo, debería generar en el futuro un marco teórico suficiente a partir del cual desarrollar recomendaciones prácticas para que los proyectos urbanos basados en postulados progresistas no caigan en la falta de planificación, en la sustitución de la misma por los estudios de detalle ni en contradicciones provocadas por la inclusión de los mismos en sociedades capitalistas neoliberales. Es, seguramente, en países con experiencia en planificación en un entorno público-privado previo a la época postfordista donde podríamos buscar inspiración para encontrar tales herramientas. Este marco teórico debería permitir también proponer nuevos mecanismos de gobernanza que superen (o, al menos, minimicen) los principales problemas detectados en los diferentes casos de estudio, sirviendo los detalles presentados en este trabajo como acercamiento a un primer caso.
Desde la perspectiva del autor, frente al planteamiento corporativista/gerencial de Ørestadsselskabet, urgido por la necesidad de generar grandes beneficios en las primeras fases, la fórmula de gobernanza a emplear debería ir de la mano con una mayor politización/participación ciudadana que la actual. Aunque esto podría alargar el proceso de toma de decisiones y hacerlo más complejo, al incorporar a más agentes, el resultado de los proyectos se ajustaría más a las necesidades de los ciudadanos. Esta politización supondría, además, un contrapeso que equilibraría el desarrollo económico con los ideales de planificación iniciales y evitaría el mercadeo de la ciudad al margen de las consideraciones sociales.
Existe otro gap de investigación que, si bien ha sido detectado durante la realización del trabajo, no queda reflejado en el mismo. Éste supone la apertura de una nueva investigación que puede realizarse en paralelo al análisis crítico de los desarrollos de otras ciudades globales siempre que los casos seleccionados estén situados en espacios supranacionales como son las eurorregiones. El análisis que se propone es el de sus costes externos respecto a la situación inicial. En este sentido, aunque el modelo de Ørestad fuera realmente sostenible, se trata de un desarrollo que fuerza su relación con Copenhague y Malmö con unas distancias que solo pueden ser realizadas mediante medios de transporte mecanizados. Aunque es cierto que el medio predominante seleccionado es ferroviario y, por tanto, menos impactante que otras alternativas, difícilmente tendrá un impacto menor que el producido por desarrollos de reproducción de ciudad en ámbitos consolidados donde predominen las movilidades blandas. Igual que en otros aspectos Ørestad se ha comparado dentro del presente estudio con Aspern Seestadt, la posición de este desarrollo entre Viena y Bratislava puede ser un buen contrapunto para la realización de un análisis comparado.
Samir Awad Núñez
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
MÁSTER UNIVERSITARIO EN DINÁMICAS TERRITORIALES Y DESARROLLO
TRANSFORMACIONES URBANAS Y NUEVAS FORMAS DE CRECIMIENTO DE LA CIUDAD
Enero de 2020
Bibliografía y fuentes
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Web del estudio de arquitectura Kragh & Berglund. Disponible en: https://kragh-berglund.com (última visita el 18 de enero de 2020). Wikimedia Commons. Disponible en: https://commons.wikimed
[1] Heredero del “New Urbanism”, a su vez, heredero de la Ciudad Jardín de Ebenezer Howard dentro de la corriente urbanística que posteriormente se denominaría “New Town Movement”.
[2] Movilidades peatonal y ciclista. En los últimos años se incluyen también los “modos de movilidad personal”: patinetes, monociclos, segways, etc.
[3] Ver el apartado 4.3.
[4] Región capital de Dinamarca. Es una región administrativa situada al noreste de la isla de Selandia.
[5] El puente-túnel de Øresund ha transformado las dinámicas urbanas de la zona al generar flujos de compras u ocio e, incluso, que ciudadanos daneses vivan en Malmö, cuyos precios inmobiliarios son menores que los de Copenhague pero que vayan a trabajar cada día a la capital danesa. Ørestad pretende actuar precisamente en el sentido contrario, fijando la población danesa y atrayendo a población sueca a la vez que contribuye al crecimiento económico de Copenhague y alivia la presión sobre el Distrito Central de negocios de la capital danesa.
[6] Como se verá, por el hecho de situarse en medio de un espacio de urbanismo disperso rompe completamente con la escala del entorno y dificulta su integración con el mismo.
[7] En realidad, aunque se produjeron pequeños avances en materia de regeneración urbana, el gran cambio de mentalidad se produjo durante la crisis del petróleo de 1973, cuando los ciudadanos de Copenhague exigieron a sus representantes que apoyasen de forma decidida la bicicleta como medio de transporte principal. El urbanista Jan Gehl fue uno de los abanderados de la reconversión de los espacios públicos y, por tanto, uno de los actores clave en esta “revolución verde” que ha conseguido que, según las fuentes consultadas, entre el 36% y el 50% de los desplazamientos urbanos se realicen en bicicleta.
[8] Lo que equivaldría como figura de planeamiento en el caso español con el Plan Parcial.
[9] Por supuesto, en los 7 años que han pasado desde la publicación de esta tesina, es probable que haya habido cambios. Sin embargo, no se ha identificado bibliografía posterior que atestigüe el estado actual del resto del desarrollo. Por ello, se ha realizado una visita virtual a través de Street View (con imágenes de diciembre de 2018) en la que se constata que hay muchos espacios aún en construcción y en los ya consolidados pueden verse pocos viandantes y coches tanto en circulación como estacionados.
[10] La imagen de la portada del trabajo ilustra bien este hecho.
[11] Las obras maestras arquitectónicas individuales desarrolladas de forma privada tienden a dejar de diseñar en su puerta principal, lo que resulta en un paisaje urbano como una “isla de bloques” con falta de coherencia y resistencia en el ámbito público.
[12] Como se verá en el apartado 4.5., es la empresa constituida a partir de Ørestadsselskabet I/S.
[13] Como curiosidad, decir que Ørestad tuvo una línea de metro operando con un periodo de paso entre trenes de tan solo cinco minutos incluso cuando aún no se había construido nada y esto supuso críticas de otros municipios que ya estaban construidos y donde ya vivía mucha población que sufría la carencia de un sistema de transporte público colectivo adecuado para llegar a Copenhague. Un ejemplo se puede encontrar precisamente en la zona este de la isla de Amager. Mientras Ørestad, sin construir, tenía una línea de metro, una autopista y una línea de tren que comunica con Suecia (pasando por el Aeropuerto de Copenhague), el resto de la isla de Amager solo se conectaba con Copenhague a través de varias líneas de bus (Balaguer, 2012).
[14] Es un ejemplo claro de la herencia urbanística del CIAM y un elemento en común con otros desarrollos actuales como Aspern Seestadt, en Viena. Se pueden ver las similitudes en la ilustración 7.
[15] En referencia al término empleado por De la Fuente y González (2012).
[16] Algo fundamental para reequilibrar el reparto modal, pues penaliza el acceso al coche en la misma medida en que se penaliza el del transporte público colectivo. Esta solución también podemos encontrarla en el caso de Aspern Seestadt del que se hacía mención con anterioridad.
[17] Ver las notas 14 y 16 en referencia a Aspern Seestadt.
[18] Inicialmente se denominó Arealudviklingselskabet I / S, pero el 14 de mayo de 2008, se cambió a By & Havn (Knowles, 2012).
[19] El texto en cursiva de los siguientes párrafos es la traducción sintetizada de la exposición que hace Majoor (2008) en su artículo.
[20] Estaba programada para abrirse en 2018 y se inauguró en octubre de 2019.
[21] Ver apartado 4.5.
[22] Estas fechas no son casuales, sino que se plantea como año horizonte el centenario del Fingerplanen.
[23] Uno de los agentes privados que han participado en el desarrollo de Ørestad, ya que es el estudio de arquitectura que ha diseñado algunas de las edificaciones más icónicas del área.